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【視角】我國碳市場(chǎng)：一個(gè)多呈次的體系構想
作者：尹春哲，錢(qián)立華，魯政委(魯政委系興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家、華福證券首席經(jīng)濟學(xué)家，中國首席經(jīng)濟學(xué)家論壇理事)
在我國“雙碳”目標提出之后，國家政策重心開(kāi)始由能耗“雙控”向碳排放總量和碳排放強度“雙控”轉變，而構建多層次的碳交易市場(chǎng)有助于推進(jìn)碳排放總量控制。
從歐盟經(jīng)驗來(lái)看，根據不同國別、不同行業(yè)、不同排放源等情況，通過(guò)歐盟碳排放交易體系(ETS)、《碳減排分擔條例》(ESD)和《土地利用、土地利用變化和林業(yè)條例》(LULUCF)三種手段將其減排目標分解落實(shí)，為重點(diǎn)行業(yè)和其他行業(yè)分別設置目標的方式，實(shí)現區域、部門(mén)、行業(yè)各主體清晰明確的減排責任。
對于我國來(lái)說(shuō)，在落實(shí)“雙碳”目標的過(guò)程中，也需構建多層次碳市場(chǎng)。在指標方面，建議根據行業(yè)+區域的分解方式，將我國碳排放總量指標分解為控排行業(yè)碳排放指標、地區碳排放指標、特殊行業(yè)碳排放指標和預留指標，并對地區碳排放指標進(jìn)一步細分。為確保區域、行業(yè)和企業(yè)的發(fā)展空間，引入碳減排指標，包括產(chǎn)能退出產(chǎn)生的碳減排指標、減排項目開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的碳減排指標、碳普惠機制下產(chǎn)生的碳減排指標。
在多層次碳市場(chǎng)中，需要考慮碳減排指標間的互認。在減排項目開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的碳減排指標中，積極進(jìn)行跨區域減排項目碳減排指標的開(kāi)發(fā)，這樣將有助于加強東西部合作，促進(jìn)公正轉型;通過(guò)設置碳減排指標互認標準，加強依據不同碳減排標準開(kāi)發(fā)的碳減排指標互認，有助于促進(jìn)碳減排指標的流通和應用。
在多層次碳市場(chǎng)中，各類(lèi)碳排放指標和碳減排指標既有一定互通性，也有專(zhuān)屬性。不同類(lèi)型指標對應不同應用場(chǎng)景和范圍，建立不同層級的碳市場(chǎng)和管控機制。如全國碳市場(chǎng)主要交易控排行業(yè)碳排放指標和國家碳減排指標，地方碳市場(chǎng)主要交易地區碳排放指標、國家和地區的碳減排指標，碳普惠市場(chǎng)主要交易地區的碳減排指標。
我國2020年“雙碳”目標提出后，國家明確提出由能耗“雙控”向碳排放總量和碳排放強度“雙控”轉變�！笆濉�(2011-2015年)時(shí)期，我國提出了“碳排放強度目標”。因此，在過(guò)去的“十二五”和“十三五”期間，我國主要以“碳排放強度”考核為主。隨著(zhù)國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì )一般性辯論上對世界做出重要宣示，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現碳中和[1]�！边@意味，我國未來(lái)將更加重視對碳排放總量的控制。
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一、多層次碳市場(chǎng)：歐盟的經(jīng)驗
1.1 歐盟的多層次碳市場(chǎng)
歐盟是應對氣候變化的先行者，在應對氣候變化方面出臺了《歐洲氣候變化計劃》《歐洲氣候變化計劃Ⅱ》《歐洲綠色協(xié)議》等碳減排政策體系。在2019年的《歐洲綠色新政》中，歐盟委員會(huì )提出到2050年歐洲要在全球范圍內率先實(shí)現氣候中和的目標，并在2021年6月的《歐洲氣候法》中進(jìn)一步提升了2030和2050年氣候目標法律約束性。
針對歐盟的減排目標，歐盟根據不同國別、不同行業(yè)、不同排放源等情況，分別對目標分解落實(shí)，主要采取了三種手段來(lái)幫助實(shí)現。
(1)歐盟碳排放交易體系(ETS)：針對電力、能源密集型工業(yè)(如鋼鐵、水泥、玻璃、石化等行業(yè))、國際航空等排放較大的行業(yè)，建立歐盟碳排放權交易市場(chǎng)，設置碳排放總量，通過(guò)市場(chǎng)化手段減少碳排放。截至2020年底，歐盟碳市場(chǎng)覆蓋的電力和工業(yè)設施排放量相比2005年下降了43%。
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(2)《碳減排分擔條例》(ESD)：盡管歐盟碳市場(chǎng)覆蓋了歐盟40%的碳排放量，但是覆蓋的行業(yè)和數量仍然不足。因此，ESD將碳市場(chǎng)以外的行業(yè)，如建筑、廢物管理、農業(yè)、小型工業(yè)和運輸等排放較分散的行業(yè)加以管理。各國可根據自身情況，如考慮減排目標、技術(shù)能力、經(jīng)濟水平等因素，設置適合自身的減排政策，以最終實(shí)現《碳減排分擔條例》中為各國設置的減排責任。
(3)《土地利用、土地利用變化和林業(yè)條例》(LULUCF)：2018年通過(guò)的《LULUCF條例》，對林業(yè)和土地部門(mén)提出了成員國2030年溫室氣體凈吸收目標。
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1.2 對我國的借鑒意義
基于上述介紹，歐盟的減排目標分解模式采用的是區域和行業(yè)分解相結合且不重復的方式，為重點(diǎn)行業(yè)的碳排放總量設定目標，并將其他剩余排放量分解到區域，這樣做的優(yōu)勢在于區域、部門(mén)、行業(yè)各主體責任清晰，便于指標設置和管理。
我國在開(kāi)展碳排放總量控制時(shí)也可以參考實(shí)施。根據全國碳市場(chǎng)相關(guān)披露信息，第一履約期內共納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2162家，年度覆蓋二氧化碳排放量約45億噸，在全國碳排放總量中的占比超過(guò)40%。若后續將石化、鋼鐵、化工、建材、有色金屬等八大行業(yè)進(jìn)一步納入，則未來(lái)全國碳市場(chǎng)將是一個(gè)包含控排企業(yè)8000余家，覆蓋全國碳排放超過(guò)70%的大市場(chǎng)。按照“中央管大事、地方管小事”的原則，中央政府主要負責管理納入全國碳市場(chǎng)的大企業(yè)，管住70%以上的碳排放，提高管理效率和效果;各級地方政府負責剩余不到的30%的碳排放，充分發(fā)揮各地自主性，多樣化推進(jìn)減排工作。
下文將依據行業(yè)+區域的目標任務(wù)分解方式完成對國內碳排放總量控制的拆分，并據此設想構建國內多層次碳市場(chǎng)。
二、國內多層次碳市場(chǎng)構想
2.1 碳排放指標分類(lèi)
通過(guò)前文所述行業(yè)+區域的分解方式，我們可以將全國的碳排放總量分解為以下幾種碳排放指標類(lèi)型。
(1)控排行業(yè)碳排放指標：即納入全國碳市場(chǎng)行業(yè)企業(yè)所獲得的碳排放指標[4]。目前全國碳市場(chǎng)僅納入發(fā)電行業(yè)，因此該部分碳排放指標總量即為整個(gè)發(fā)電行業(yè)所獲得的配額總量。未來(lái)隨著(zhù)更多控排行業(yè)的納入，該部分碳排放指標總量將進(jìn)一步擴大。需要特別注意的是，目前我國發(fā)電行業(yè)的配額是按照基準線(xiàn)法進(jìn)行分配的，并沒(méi)有設定總量上限，隨著(zhù)發(fā)電量的增多，碳排放指標總量也會(huì )上升，這意味著(zhù)在我國碳排放達峰之后，這一方法可能需要進(jìn)一步調整。具體可參考歐盟的辦法，通過(guò)設置階段性的排放總量目標，不斷收緊配額發(fā)放，更大力地推進(jìn)發(fā)電行業(yè)減碳。后續納入行業(yè)也應考慮碳排放指標總量的限制。
(2)特殊行業(yè)碳排放指標：即交通行業(yè)[5]的碳排放限額�？紤]到交通行業(yè)的特殊性，由于其跨區域運行的特點(diǎn)，碳排放量很難歸于某一地區具體管理，故單獨進(jìn)行碳排放指標設置和考核。此外，考慮到未來(lái)潛在的CORSIA(國際航空碳抵消及減排機制)和國際海運減排要求，使得航空業(yè)和海運業(yè)面臨國際碳交易的特殊環(huán)境，這也是將其單獨分類(lèi)的原因之一。
(3)地區碳排放指標：即各省、自治區、直轄市所能獲得的碳排放限額量。國家按照一定標準給各地區分配的碳排放指標，各地區的碳排放指標不包括納入全國碳市場(chǎng)控排行業(yè)和特殊行業(yè)的碳排放指標，只包含轄區內其他行業(yè)生產(chǎn)與居民生活產(chǎn)生的碳排放指標。未來(lái)隨著(zhù)全國碳市場(chǎng)納入行業(yè)和企業(yè)的變化，各地碳排放指標總量也會(huì )隨之波動(dòng)。而地區碳排放指標又可以進(jìn)一步細分為重點(diǎn)行業(yè)碳排放指標、非重點(diǎn)行業(yè)碳排放指標、居民生活指標和預留指標。具體如下。
重點(diǎn)行業(yè)碳排放指標：即地方非納入全國碳市場(chǎng)的高排放企業(yè)所獲得的碳排放限額。除了全國碳市場(chǎng)提及的八大行業(yè)，部分行業(yè)也存在能耗高、排放大的特點(diǎn)，如陶瓷、紡織、建筑、數據中心等，也是各地碳排放管控的主要對象。因此有必要對這些行業(yè)單獨設置碳排放指標，為后續的地方碳市場(chǎng)奠定基礎。
非重點(diǎn)行業(yè)碳排放指標：即非納入全國碳市場(chǎng)、非地方重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)所獲得的碳排放限額。這類(lèi)行業(yè)受限于經(jīng)營(yíng)規模和當地經(jīng)營(yíng)環(huán)境等因素影響，普遍存在排放量不大、排放分散、數據分散等特點(diǎn)，因此單獨進(jìn)行指標設置，為后續個(gè)性化的管理方式奠定基礎。
居民生活指標：對于居民生活產(chǎn)生的碳排放所進(jìn)行排放限額。
地區預留指標：該指標含義參考國家預留碳排放指標。
(4)國家預留碳排放指標：考慮到我國仍處于發(fā)展階段，同時(shí)近年來(lái)氣候變化無(wú)常，隨時(shí)可能出現極端氣候。因此，為了確保我國能夠平穩有序實(shí)現3060目標，有必要預留一部分碳排放指標作為應急保障。其使用的場(chǎng)景包括：①在出現極端氣候時(shí)，如極寒酷熱的情況時(shí)，部分企業(yè)為保障人民生活和生產(chǎn)安全而導致的額外大量能源消耗產(chǎn)生的碳排放，可以釋放一定的預留指標，以緩解相關(guān)保障企業(yè)的減排壓力;②國家開(kāi)展重大項目建設運行時(shí)，可以使用一定預留指標，確保國家整體碳排放水平不會(huì )增加過(guò)多;③部分控排企業(yè)或地區處于發(fā)展考慮，其新增項目或生產(chǎn)活動(dòng)導致碳排放量增大時(shí)，可以是考慮購入使用一定的預留指標。預留指標設置的意義就在于，確保國家碳排放總量目標可以如期實(shí)現。
2.2 碳減排指標分類(lèi)與互認
2.2.1 碳減排指標分類(lèi)說(shuō)明
基于碳排放總量控制，在保障碳排放總量的前提下，允許各市場(chǎng)參與主體通過(guò)減排降碳的行為，獲取一定的碳減排指標(即減排量)，以獲得一定額外的碳排放空間，可用于抵消超額排放，或通過(guò)出售獲取額外收益。碳減排指標有三種獲取方式：產(chǎn)能退出產(chǎn)生的碳減排指標、減排項目開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的碳減排指標和碳普惠機制下產(chǎn)生的碳減排指標。
(1)產(chǎn)能退出產(chǎn)生的碳減排指標
參考《山東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)山東省“兩高”建設項目碳排放指標收儲調劑管理辦法(試行)的通知》(魯政辦字〔2022〕172號)[6]，碳減排指標的獲取可包括產(chǎn)能轉移、企業(yè)關(guān)停轉產(chǎn)、淘汰落后產(chǎn)能、壓減過(guò)剩產(chǎn)能、可再生能源替代等途徑減少的碳排放量。
產(chǎn)能轉移碳減排指標：即產(chǎn)能搬離原行政區到另一行政區所產(chǎn)生的碳減排指標。碳減排指標由雙方政府確定碳減排指標分配比例。
企業(yè)關(guān)停碳減排指標：即企業(yè)關(guān)閉不再生產(chǎn)產(chǎn)生的碳減排指標。碳減排指標歸屬負責其碳排放指標發(fā)放的主管部門(mén)。
淘汰落后產(chǎn)能碳減排指標：即企業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)設備等產(chǎn)生的碳減排指標。碳減排指標歸屬企業(yè)。
壓減過(guò)剩產(chǎn)能碳減排指標：即當地政府根據發(fā)展規劃或相關(guān)工作要求，壓減過(guò)剩產(chǎn)能獲得的碳減排指標。碳減排指標按照一定比例分屬企業(yè)和負責其碳排放指標發(fā)放的主管部門(mén)。
(2)減排項目開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的碳減排指標
減排項目開(kāi)發(fā)是目前最重要的碳減排指標獲取手段。減排項目開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的碳指標可簡(jiǎn)單理解為減排項目依據國家或者地方減排方法學(xué)，按照一定工作流程，經(jīng)過(guò)第三方核證后簽發(fā)的減排量。最常見(jiàn)的就是國家CCER，也包括根據地方方法學(xué)開(kāi)發(fā)的減排量，如福建的FFCER。
按照減排項目開(kāi)發(fā)模式分類(lèi)，可分為單一區域減排項目碳減排指標和跨區域減排項目碳減排指標。
�、賳我粎^域減排項目碳減排指標：即減排項目產(chǎn)生的碳減排指標由項目業(yè)主和項目所在地轄區主管部門(mén)進(jìn)行分享，不涉及多個(gè)地區主管部門(mén)。
�、诳鐓^域減排項目碳減排指標：即碳減排項目由兩地或多地政府合作開(kāi)展，減排項目產(chǎn)生的碳減排指標可對相關(guān)參與方政府進(jìn)行分享。
受能源資源稟賦影響，我國存在較明顯的能源生產(chǎn)和能源消費分離的情況，可概括為“東部消費，西部生產(chǎn)”。東部地區經(jīng)濟較發(fā)達，能源消費高，減排潛力有限，減排成本較高;而西部地區可再生能源電力資源較較豐富，且能源消費相比東部較少，有大量能源被輸送到東部地區。長(cháng)期以來(lái)，形成了“西電東送、西氣東輸”的能源流向格局。未來(lái)該趨勢還會(huì )進(jìn)一步加強，如到2025年，“西電東送”能力達到3.6億千瓦以上[7]。
由于西部地區具備較豐富的可再生能源資源、林業(yè)碳匯資源等，因此，加大對西部地區的減排資金投入和技術(shù)輸入可以獲得較大的邊際效益。但在我國目前碳市場(chǎng)運行機制下，尚無(wú)跨區域的減排項目合作機制與合作動(dòng)力，因此無(wú)法有效調動(dòng)減排資金和技術(shù)向西部地區聚集。但是，未來(lái)在我國碳排放總量和地區碳排放總量控制要求下，以較低的成本投資于西部的減排項目獲取碳減排指標可能會(huì )成為一種優(yōu)先選擇。類(lèi)似于清潔發(fā)展機制(CDM)和聯(lián)合履行機制(JI)，雙方政府開(kāi)展項目級合作，由其中一方主要提供資金和技術(shù)支持，減排項目所實(shí)現的經(jīng)核證的減排量可全部或按照一定比例歸屬于資金和技術(shù)的提供方。這種跨區域的減排項目開(kāi)發(fā)與合作一方面可以為東部地區提供可觀(guān)的碳減排指標，另一方面為西部帶來(lái)大量資金和技術(shù)，支持了西部的發(fā)展。
(3)碳普惠機制下產(chǎn)生的碳減排指標
盡管碳普惠機制下產(chǎn)生的碳減排指標也要遵從一定的減排方法學(xué)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，但是不同于前者，該機制下減排項目規模很小，產(chǎn)生的碳減排指標具有分散、量小的特點(diǎn)。該機制下的碳減排指標產(chǎn)生也可以分為兩種，一種是基于小型項目產(chǎn)生的碳減排指標，另一種是由居民的低碳行為產(chǎn)生的碳減排指標。
基于小型項目產(chǎn)生的碳減排指標：根據碳普惠方法開(kāi)發(fā)的小型減排項目產(chǎn)生的碳減排指標。碳減排指標歸項目開(kāi)發(fā)方所有。
居民的低碳行為產(chǎn)生的碳減排指標：根據碳普惠方法，基于居民個(gè)人低碳行為所獲得的減排量。碳減排指標歸個(gè)人所有。
2.2.2 碳減排指標互認
針對減排項目開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的碳減排指標，按照碳減排指標開(kāi)發(fā)標準分類(lèi)，可進(jìn)一步細分為國家碳減排指標、地方碳減排指標和獨立碳減排指標。
(1)國家碳減排指標：即按照國家主管部門(mén)發(fā)布的減排方法學(xué)開(kāi)發(fā)所獲得的碳減排指標，即CCER。該類(lèi)碳減排指標遵從國家統一減排標準，因此簽發(fā)后可以在國內各碳市場(chǎng)主體間流通。
(2)地方碳減排指標：即按照地區主管部門(mén)發(fā)布的減排方法學(xué)開(kāi)發(fā)所獲得的碳減排指標，如福建FFCER。該類(lèi)指標的開(kāi)發(fā)具有較強的地方特色，所采用的減排方法學(xué)不一定會(huì )被其他地區政府所認可，因此在流通性上不如前者。
(3)獨立碳減排指標：即按照目前國際上主流的獨立減排方法學(xué)開(kāi)發(fā)所獲得的碳減排指標，如國際核證減排標準(VCS)、黃金標準(GS)等。該類(lèi)型碳減排指標類(lèi)似地方碳減排指標，需要得到國家或地區的認可，才能在認可區域具有較好的流通性。
尤其對于后兩者來(lái)說(shuō)，其所用標準能否得到更多碳市場(chǎng)參與方或主管部門(mén)的認可變得尤為重要，這既影響到碳減排指標的流通性和價(jià)值實(shí)現，也會(huì )影響跨區域減排項目的開(kāi)展。在各減排方法學(xué)不相同的情況，可參考CORSIA的方式開(kāi)展減排機制之間互認的工作。在CORSIA機制下，ICAO理事會(huì )設立技術(shù)咨詢(xún)機構(TAB)制定認定標準，滿(mǎn)足CORSIA的排放單位合格標準的(EUC)可以用于航空業(yè)的碳排放抵消。其認定基本標準框架如下。
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在基本框架基礎上，通過(guò)設置更多細則，確定最終每種減排機制所能納入的減排項目類(lèi)型、項目時(shí)間、使用期限等具體指標。最終，通過(guò)一系列設定的評判標準，對于符合相關(guān)標準考核的減排機制和方法學(xué)所產(chǎn)生的碳減排指標，都可以進(jìn)行互認。
根據ICAO(國際民用航空組織)2023年3月的最新文件顯示，目前共納入9種減排機制。每種減排機制納入的項目類(lèi)型和減排量簽發(fā)時(shí)間的要求均有所不同。
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2.3 我國的多層次碳市場(chǎng)
基于上述各種碳排放指標和碳減排指標，對應不同應用場(chǎng)景和范圍，我們可以分別建立不同層級的碳市場(chǎng)和管控機制，如全國碳市場(chǎng)、地方碳市場(chǎng)、碳普惠市場(chǎng)和非市場(chǎng)機制�？紤]到碳市場(chǎng)參與方類(lèi)型眾多，因此下文描述中以主要受控排對象為主。
2.3.1 交易物為碳排放指標的交易市場(chǎng)
(1)全國碳市場(chǎng)：全國碳市場(chǎng)納入管控對象為全國重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)，主要交易物為控排行業(yè)碳排放指標，交易方式按照全國碳市場(chǎng)交易規則開(kāi)展，交易對手方以同屬全國碳市場(chǎng)控排企業(yè)為主。此外，允許國家主管部門(mén)以無(wú)償或有償(拍賣(mài)等)方式向市場(chǎng)提供一定數量的碳排放指標，用以穩定市場(chǎng)價(jià)格，調節減排預期等。適時(shí)考慮納入特殊行業(yè)碳排放指標。
(2)地方碳市場(chǎng)：地方碳市場(chǎng)以納入地方重點(diǎn)管控行業(yè)企業(yè)為主，交易物為地方重點(diǎn)控排行業(yè)的碳排放指標，交易方式按照各地碳市場(chǎng)交易規則開(kāi)展，交易對手方以同屬地方碳市場(chǎng)控排企業(yè)為主。同樣，允許地方主管部門(mén)以無(wú)償或有償(拍賣(mài)等)方式向市場(chǎng)提供一定數量的碳排放指標。在機制和市場(chǎng)成熟時(shí)，考慮實(shí)現地方間碳市場(chǎng)的連接。如此，則允許不同碳市場(chǎng)的主管部門(mén)間進(jìn)行地方碳排放指標的交易(類(lèi)似《京都議定書(shū)》下國際排放貿易機制IET)。在條件成熟時(shí)，也允許隸屬不同地方碳市場(chǎng)進(jìn)行企業(yè)間地方碳排放指標交易。
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2.3.2 交易物為碳減排指標的交易市場(chǎng)
(1)全國碳市場(chǎng)：全國碳市場(chǎng)可以進(jìn)行國家碳減排指標交易，即CCER交易，適時(shí)考慮納入更多類(lèi)型碳減排指標;出于降低全國碳市場(chǎng)納入控排企業(yè)的履約壓力，允許控排企業(yè)使用一定比例的國家碳減排指標進(jìn)行履約清繳抵消。
(2)地方碳市場(chǎng)：地方碳市場(chǎng)可以使用國家碳減排指標和地方碳減排指標進(jìn)行交易，適時(shí)納入獨立碳減排指標;允許納入地方碳市場(chǎng)的控排企業(yè)使用一定比例的國家碳減排指標或地方碳減排指標進(jìn)行履約清繳抵消。另外，允許地方主管部門(mén)間進(jìn)行碳減排指標的交易，在進(jìn)行地方碳減排指標交易時(shí)需要以碳減排指標互認為前提。
(3)碳普惠市場(chǎng)：基于碳普惠機制下產(chǎn)生的碳減排指標可以在屬地進(jìn)行交易，暫不允許進(jìn)行跨區域交易和使用。
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2.3.3 非市場(chǎng)機制
針對非重點(diǎn)行業(yè)碳排放指標、特殊行業(yè)碳排放指標等，暫不考慮推進(jìn)市場(chǎng)交易機制，以考核方式為主。在碳排放指標不足時(shí)，允許相關(guān)企業(yè)從主管部門(mén)以無(wú)償或者有償方式獲取碳排放指標，或在市場(chǎng)上購入碳減排指標以完成碳排放總量控制要求。
